Публикации

ЗАМЕЧАНИЯ

МОО « Северо-Западный Центр противодействия коррупции в органах Государственной власти»

По проекту Федерального Закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», подготовленного Советом при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека совместно с Общественной палатой РФ. (версия от 10.04.2013 года).

Предлагаемый проект Закона безусловно нужен, составлен, с точки зрения законотворчества и юридической технологии, грамотно. Однако, на наш взгляд, имеет ряд существенных недостатков.

Законопроект, призванный, как указано в ст.1 проекта, регулировать общественные отношения, связанные с реализацией гражданами Российской Федерации права на непосредственное участие в управлении делами государства путём осуществления общественного контроля, не содержит каких-либо новых норм, позволяющих гражданину РФ «реально» проконтролировать власть.

Ст.5 проекта под общественным контролем понимает деятельность субъектов общественного контроля по наблюдению, проверке и оценке соответствия общественным интересам деятельности объектов контроля.

Действующее законодательство и на сегодняшний день такие формы контроля предусматривает.

Все субъекты общественного контроля, перечисленные ст.8 проекта: граждане, группы общественного контроля, некоммерческие организации, общественные палаты, общественные советы, общественные наблюдательные комиссии и сегодня вправе наблюдать, проверять и оценивать деятельность власти.

Казалось бы, новым в проекте закона является возможность « проверять» объекты контроля. Вместе с тем, если проанализировать дальше проект закона, то это право «проверки» является формальным.

Ст.9 проекта, формулируя обязанности объектов контроля, требует:

содействовать осуществлению контроля;
уважать права субъектов контроля;
обеспечить доступность информации;
представлять сведения о своей деятельности;
рассматривать отчёты контроля.

Право на доступ к информации о деятельности органов государственной власти ещё никто не отменял. Зачем ещё раз повторять?

Другие по полномочия контроля истребованию документов и материалов, касающихся предмета проверки и получения объяснений от руководителей органов власти в проекте не предусматриваются. То есть декларативное право проверять не подкреплено обязанностью объектов контроля обеспечить это право.

В ст.10 проекта перечислены формы общественного контроля:

общественные обсуждения;
общественные (публичные) слушания;
общественный мониторинг;
общественная экспертиза;
опрос общественного мнения;
публичный отчёт должностного лица.

Все перечисленные формы уже давно используются. Некоторая новизна в виде общественной проверки и общественного расследования не меняют общего смысла существующей организации контроля граждан над властью.

Выглядит крайне демократично ст.15 проекта, которой все граждане, действующие в общественных интересах, наделяются всеобщим правом общественного контроля. Достаточно регистрации на официальном сайте электронного ресурса. При этом в проекте закона нет чёткого понятия «общественный интерес». Не предусматривается какая-либо организационная форма для граждан, изъявивших желание быть общественным контролёром.

Нет единой структуры общественных контролёров, которые будут проводить общественные проверки и общественные расследования.

В проекте закона нет ограничений для недобросовестных контролёров. Право на обжалование в суд и нормы о конфликте интересов, а так же указание на ответственность в проекте не конкретны, так как не подкреплены предложениями по внесению изменений в законы, в том числе и процессуальные.

Всё это делает массовый контроль сумбурным и формальным, есть опасность недобросовестного использования общественного контроля в интересах определённых групп (в т.ч. в бизнесе).

Аргументы авторов законопроекта, что не следует опасаться « массовой регистрации граждан, изъявивших желание быть контролёрами, так как народ не способен к самоорганизации» не выдерживает критики.

В проекте закона не разрешён вопрос о мерах по результатам проверок общественного контроля.

Проект содержит нормы, предписывающие объекту контроля рассмотреть результаты общественного контроля и принять меры. Как поступить, если объект контроля не согласен с общественной оценкой его деятельности, если он её игнорирует? Если сам проверяющий был недобросовестным, либо некомпетентным?

Законопроект предлагает обращаться в суд, прокуратуру и другие надзирающие и контролирующие органы. То есть контролирующая составляющая народовластия закончилась? Дальше волна дополнительных проверок, перепроверок и новых отписок.

Ст.8 проекта представляет право субъекту общественного контроля обращаться в органы прокуратуры, а так же в органы государственной власти и органы местного самоуправления, в компетенцию которых входит осуществление контроля (надзора) за деятельностью соответствующих объектов общественного контроля, приглашать представителей указанных органов к участию в проводимых мероприятиях.

Участие прокурора в проверке, которую проводит гражданин? Или некоммерческая организация? Или общественный совет? Это прямая подмена функций надзирающих и контролирующих органов. Логичнее предусмотреть участие представителей народа (общественности) в проверках, проводимых прокуратурой и другими органами государственной власти.

При этом у общественного контролёра появляется возможность оценить действия двух объектов государственной власти.

Действующее законодательство о порядке рассмотрения обращений граждан, об общественных объединениях граждан, об общественной палате, советах и т.д. предусматривает предлагаемые в проекте формы общественного контроля. Законопроект лишь систематизирует регулирование рассматриваемых правоотношений в этой области.

Наши предложения заключаются в следующем.

Мы предлагаем в дополнение к указанным в проекте закона субъектам общественного контроля ( существующим де факто) в разработанный проект закона, либо отдельным законом ввести новый институт народного контроля.

Аргументы следующие:

Ст.3 Конституции РФ:

1. Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является её многонациональный народ.

2.Народ осуществляет свою власть непосредственно, а так же через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

3.Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы.

4.Никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуется по федеральному закону.

Власть – это способность и возможность оказывать влияние на действия и поведение людей. Существующая конституционная модель государственного устройства казалось бы отвечает на этот вопрос положительно.

На основе демократических выборов (граждане) народ формирует органы законодательной и исполнительной власти.

Вместе с тем, непосредственное осуществление власти означает управление материальными, и нематериальными, а так же людскими ресурсами Российской Федерации. Управление должно включать в себя определение целей развития, планирование, организацию и контроль за результатами.

От исторической формы «справедливого» распределения Россия постепенно переходит к форме государственного устройства, которое обеспечивает одинаковые условия и возможности для каждого человека и гражданина. Однако, от этого идеи равенства и справедливости не должны утрачивать своё содержание.

К сожалению, создание справедливых (равных) условий для всех в обществе тормозиться таким явлением, как коррупция в органах власти. Несмотря на принятые меры, законодательные, организационные и т.д. коррупция существует и реально сдерживает развитие страны во всех направлениях, больно отражается на каждом гражданине. Сама власть не справляется с этим явлением. Принимаемые законы и меры нередко носят декларативный характер.

Принципиальное положение: Контролировать и не вмешиваться в деятельность невозможно. Это не контроль, а наблюдение.

Поэтому наши предложения:

1. Если мы говорим о контрольных полномочиях Конституционного народовластия, то очевидно и само понятие общественного контроля должно быть изменено на народный контроль. Относительно терминологии «народный» или «общественный» контроль. В данном случае, по нашему мнению, эти понятия имеют принципиальное значение.

Во-первых, из приведённых выше положений Конституции, вся полнота власти в Российской Федерации принадлежит народу, который в порядке, установленном Конституцией, формирует органы государственной власти и наделяет их соответствующими полномочиями. По существу нанимает группу граждан для управления делами государства. Именно народ в силу положений Конституции вправе контролировать деятельность органов власти и лиц, замещающих должности государственной службы.

Предоставляя право гражданам и их объединениям осуществлять общественный контроль (причём без определённой процедуры действовать в интересах и представлять народ России) законопроект переносит акцент контроля в сферу защиты общественных интересов.

Народу защищаться в собственной стране нет необходимости, тем более от органов власти, которые он сам сформировал.

Отдельные граждане, их объединения, в силу естественных обстоятельств, стремятся защищать свои интересы, которые не всегда совпадают с общенародными. В данном случае формулировка контроля приобретает и политическое значение.

Во-вторых, На сегодняшний день единственной формой делегирования прав от имени народа осуществлять контроль является избрание народом своих представителей, либо избрание(назначение) народных контролёров законодательными (представительными) органами государственной власти.

Общественные объединения должны иметь возможность делегировать своих представителей в народный контроль.

Главное: эту общественную структуру и народных контролёров следует наделить реальными полномочиями по осуществлению народного контроля.

Считаем целесообразным структуру народного контроля выстроить на основе представительной власти, избираемой населением муниципальных образований, районов, субъектов в виде советов депутатов, законодательных собраний соответствующих уровней. При них создать комитеты, отделы, группы народного контроля, работающих на общественных началах. В целях ротации предлагается сроки нахождения одних и тех же граждан в группах, отделах и комитетах народного контроля ограничить 2 – 2,5 годами. Руководителями групп, отделов, комитетов народного контроля следует избирать и из числа депутатов представительного органа соответствующего уровня. Планы осуществления контроля, в том числе и по приоритетным направлениям, разрабатывать и утверждать представительному органу власти соответствующего уровня.

Предлагается следующий порядок назначения народных контролеров. Общественные объединения, исходя из направления своей деятельности, выдвигают своих кандидатов в комитеты и группы народного контроля. Списки кандидатов в народный контроль рассматриваются и утверждаются на заседаниях представительных органов соответствующего уровня.

Организацию работы по выдвижению кандидатов от общественных организаций в народные контролёры целесообразно возложить на соответствующие подразделения Министерства юстиции РФ.

Общественные организации несут ответственность за выдвижение и работу членов своих организаций в подразделениях народного контроля.

До утверждения все кандидаты проходят необходимую проверку на соответствие требованиям закона, которые предъявляются к народным контролерам(отсутствие соответствующих заболеваний, судимостей, конфликтов интересов).

Народные контролеры – представители общественных объединений граждан осуществляют свою деятельность на общественных началах без оплаты их труда из средств бюджета. Принятие закона не потребует и дополнительного финансирования. В то же время, по возможности, Субъект Российской Федерации вправе выделять средства на обеспечение деятельности народных контролеров.

Народный контроль позволит сохранить и существующие формы участия общественных организаций в принятии и обсуждении наиболее важных вопросов общественной жизни.

Введение института народного контроля будет соответствовать положениям Конституции, а общество, граждане, их объединения получают реальный инструмент надзора над властью Предлагается рассмотреть проект закона о народном контроле, в котором предусмотреть следующие основные положения.

Тезисы

концепции проекта ФЗ РФ «О народном контроле в РФ»

В соответствии со ст. 3 Конституции Российской Федерации многонациональный народ России является носителем суверенитета и единственным источником власти в стране. Народ вправе осуществлять свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Непосредственное осуществление власти означает управление материальными и людскими ресурсами. Управление включает в себя определение целей общественного развития, планирование, исполнение и контроль за результатами.

Народный контроль – неотъемлемая часть осуществления власти народом Российской Федерации.

Народный контроль – деятельность специально сформированных органов из числа граждан - представителей общественных объединений ( народных контролеров ) наделенных полномочиями в соответствии с настоящим законом по оценке общественной значимости мер осуществляемых органами государственной власти и местного самоуправления, должностными лицами в сфере управления. Деятельность народного контроля направлена на предупреждение и пресечение ущерба основам Конституционного строя Российской Федерации, её экономике, нравственности населения, здоровью, правам и законным интересам граждан. Народный контроль осуществляется в сочетании с системой государственного контроля в Российской Федерации.

Структура и состав комитетов (групп) народного контроля определяется законодательным, представительным органом власти субъекта Российской Федерации.

Народный контроль осуществляется на основе принципов добровольности, самостоятельности и независимости, объективности, гласности при строгом соблюдении закона, при этом обеспечивается приоритет прав и законных интересов граждан.

Правовое регулирование деятельности народного контроля осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, настоящим федеральным законом, иными нормативными правовыми актами в том числе и субъекта Российской Федерации.

Народный контроль осуществляется в целях защиты и обеспечения общественных интересов, прав и свобод граждан, эффективного использования бюджетных средств и имущества Российской Федерации, предупреждения коррупции в органах государственной власти и местного самоуправления.

Основными направлениями деятельности народного контроля являются:

контроль за реализацией федеральных и местных программ социального и экономического развития в субъекте Российской Федерации;
контроль за целевым и эффективным использованием бюджетных средств. Выявление и предупреждение злоупотреблений при исполнении бюджета;
контроль исполнения органами государственной власти и местного самоуправления, должностными лицами законодательства по рассмотрению обращений граждан и обеспечению доступности органов власти для граждан;
контроль за служебным поведением государственных служащих, соблюдением ими установленных правил и ограничений.

Органы народного контроля строят свою работу во взаимодействии с органами государственного контроля и надзора.

По согласованию, народные контролеры могут привлекаться для участия в проверках, проводимых органами государственного контроля и надзора. Вмешательство в деятельность государственного контроля не допускается. Народный контроль не распространяется на процессуальную деятельность суда, прокуратуры, следственного комитета, органов внутренних дел, юстиции, иных органов государственной власти по осуществлению правосудия, прокурорского надзора, производства дознания и предварительного расследования.

Органы народного контроля представляют единую систему, которая состоит из комитетов народного контроля субъекта Российской Федерации, комитетов ( групп ) народного контроля муниципальных образований, групп и постов народного контроля, действующих в министерствах и ведомствах и иных государственных учреждениях и организациях.

Комитеты народного контроля в Субъектах Российской Федерации, а также комитеты (группы) народного контроля министерств ведомств иных учреждений и организаций образуются соответствующими законодательными (представительными) органами государственной власти субъекта по территориальному признаку.

В городских, сельских поселениях и на других территориях представительными органами местного самоуправления образуются группы (посты ) народного контроля.

Комитеты, группы и посты народного контроля формируются сроком на два года и шесть месяцев.

Комитеты народного контроля Субъекта Российской Федерации руководят работой групп, постов народного контроля действующих на территории соответствующего субъекта. Организуют их работ, изучают и обобщают практику, информируют органы государственной власти и местного самоуправления по вопросам деятельности народного контроля.

В комитеты, группы народного контроля избираются (назначаются) наиболее авторитетные и активные граждане постоянно проживающие на территории субъекта (поселения).

Кандидатуры народных контролеров для избрания (назначения) выдвигаются общественными объединениями из числа граждан членов соответствующего объединения, изъявивших личное желание работать в народном контроле.

Народными контролерами не могут быть лица, которые ранее привлекались к уголовной ответственности, а также принимавшие участие в деятельности объединений, запрещенных законом.

Народный контролер, обязан быть честным, требовательным и принципиальным. Народный контролер работает безвозмездно. Общественные объединения, выдвинувшие своих представителей в органы народного контроля вправе предусмотреть для народных контролеров меры материального и морального поощрения за активную общественную деятельность.

Комитеты, группы (посты) народного контроля в соответствии с возложенными на них задачами в пределах своей компетенции имеют право:

О результатах рассмотрения предложений народного контроля сообщается в месячный срок.

Информация о деятельности народного контроля, проведенных проверках и принятых мерах органами власти доводиться до граждан.

Действия народного контролера или органа народного контроля могут быть обжалованы в суде.

Организационное обеспечение деятельности народного контроля представляет собой мероприятия кадрового, финансового, материального и иного характера направленные на создание условий для независимого и объективного осуществления своих функций народными контролерами в полном объеме.

Порядок организационного обеспечения деятельности народного контроля определяется законом Субъекта РФ.